为破解公办养老机构管理体制机制障碍，着力从根子上解决养老机构存在的突出问题，推动公办养老机构高质量发展。根据《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》和《河南省民政厅等11部门关于推动全省乡镇养老机构改革发展的指导意见》（豫民文〔2025〕3号）文件要求，叶县民政局起草了《叶县关于公办养老机构改革的实施方案》（征求意见稿）。现面向社会公开征求意见如有意见建议，可通过以下方式提出：

 联系人：王少飞        电话：6117979

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征求意见的截止日期为2025年12月26日，欢迎提出宝贵意见。

 

 

2025年11月25日

叶县关于公办养老机构改革的

实 施 方 案

(征求意见稿)

 

为深入贯彻积极应对人口老龄化国家战略，全面落实《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》和《河南省民政厅等11部门关于推动全省乡镇养老机构改革发展的指导意见》（豫民文〔2025〕3号）精神，破解公办养老机构管理体制机制障碍，着力从根子上解决养老机构存在的突出问题，推动公办养老机构高质量发展，结合我县实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记关于提高养老服务质量的重要指示精神，锚定叶县“多元一体”养老服务体系建设目标，以保障特困老年人基本生活权益为核心，通过构建“党委领导、政府负责、部门直管、乡镇协作”的乡镇敬老院直管体系，整合县域养老资源，优化服务供给，强化保障能力，打造安全、舒适、有温度的农村养老服务阵地，推动全县养老服务由单一兜底保障向社会普惠服务转变。

二、总体目标

2025年底，全面启动实施全县公办养老机构职能定位、管理体制、资源配置、保障能力等综合改革，实现“功能定位、服务方式、运营机制”三个转型。2026年2月中旬前全面完成改革任务，实现服务更优质、管理更规范、群众更满意。

三、基本原则

1.统筹规划，分步推进。立足县域人口分布交通条件和现有设施基础，科学划分服务区域，先选定基础较好的敬老院开展试点，总结经验后逐步在全县推开。

2.四权分置，规范运行。厘清县级民政部门与乡镇（街道）之间特困供养机构管理的权责事项。县级民政部门做好非独立法人特困供养机构工作人员调配、会计核算、物资采购、服务运营、后勤管理等工作。所在乡镇（街道）履行属地管理责任，做好机购安全生产、日常巡查、信访维稳、应急处突等工作。建立乡镇（街道）履行职责事项清单，明确管理权限、细化管理职责。

3.兜底优先，拓展服务。坚持“公办姓公”属性，确保有入住意愿的特困供养对象100%集中供养，富余床位优先向困境家庭老人、失能失智老人等群体开放，确保基本养老服务普惠可及。

4.权责统一，协同共治。明确县民政局直管责任与乡镇属地管理责任，健全部门协同机制，形成上下联动、齐抓共管的工作格局。

5.创新机制，激发活力。突破传统运营管理模式，创新投融资、人才培养、服务供给等机制，鼓励多元主体参与，增强公办养老机构内生发展动力。

四、主要任务

（一）优化资源配置

1.整合撤并机构。对安全隐患较大、确实无法整改的乡镇敬老院，依法予以关停。对于地理位置较偏远、供养人数较少、服务功能较弱的乡镇敬老院，应结合实际关停并转。关停并转的乡镇敬老院应优先转型为居家社区养老服务站点、互助养老服务睦邻点、老年人活动中心或实行公办民营。保留的乡镇敬老院入住人数原则上不少于30人。对于服务对象不足但确需保留的，由民政部门会同发展改革、财政等部门做好可行性论证。

2.规范资产移交。改革过程中乡镇敬老院的土地、房屋等土地权属和国有资产产权可根据实际需要予以调整划转，公益性质保持不变。对于体制改革后保留的乡镇敬老院，要做好确权登记工作，设立公益性敬老院，应当依法办理相应的登记。设立经营性敬老院，应当在市场监督管理部门办理登记。敬老院登记后即可开展服务活动，并向县级以上人民政府民政部门备案。各乡镇政府履行属地监管责任。

（二）理顺管理体制

1.统一管理主体。乡镇敬老院全部实行县民政局直接管理，负责机构建设、服务运营、财务管理、人员调配、业务指导等工作。所在乡镇履行属地管理责任，做好机构安全生产，日常巡查，信访维稳，应急处突，党建等工作。

2.规范人事管理。公办敬老院院长、厨师及护理人员选用按照特困集中供养人员数量和配比要求，核定工作人员人数，动态管理；公办公营由政府购岗方式进行招聘，公办民营由委托运营机构进行招聘，可优先从原敬老院管理人员和服务人员中招聘，不予聘用的由当地党委政府妥善处置。

3.强化财务监管。一是规范财务管理，公办公营、公办民营养老机构按照入住对象的人数及护理档次独立核算、分类记账，对集中供养特困人员的政策补助类资金收入和支出实行专账管理，严禁混支挪用；对社会老人入住的服务收入和支出，需另立专账进行管理。公办公营养老机构收住社会托养老年人服务等收入的，实行收支两条线管理，盈余部分用于本机构设施设备更新，服务改善，人才培养等方向。二是强化财政政策扶持。实施改革后，公办公营的特困供养对象基本生活费、护理费、运转经费、工作人员工资由县财政局直接拨付至对公账户，医疗、水电费、维修等不足部分费用由县财政承担；公办民营由县财政局直接将特困供养对象基本生活费、护理费、运转经费、工作人员工资拨付至对公账户，不足部分由委托运营公司承担。公办养老机构在做好兜底保障基础上，根据县发改委制定的收费指导价格，向社会开放空余床位，扩大普惠养老服务。

（三）创新运营模式

一是公办公营模式。首先，对安全隐患较大、供养人数较少、确实无法整改的乡镇敬老院，依法予以关停。其次，对基础条件较好的公办养老机构进行消防设施、基础设施、内部设施等的改造，将集中特困老人集中到已改善的公办养老机构，闲置敬老院，优先转型为村级标准化养老服务站点、互助养老服务睦邻点、老年人活动中心或实行公办民营，产生租金的按年收取租金，租金收入上缴国库，由县财政安排一定的预算资金用于养老事业。二是公办民营模式。择优选择具备从业经验丰富的运营方实行社会化运营，在符合市场化合理区间且约定风险保证金，县民政局、所在乡镇要与运营方签订合同，综合考虑承接方资金投入、服务质量、品牌效应、满意度测评等因素，灵活合理确定运营年限，明确权责关系、产权性质、退出机制等内容，加强服务监管和风险防控；统筹敬老院日常运营，负责生活物资采购、安全管理、服务评估等工作；同时在协议中明确面向社会低收入老年人、高龄失能老人开放的空床位，以及短期托养、日间照料、助餐助洁、上门护理等延伸服务。委托运营公司对未转型的乡镇敬老院投资，分别从消防设施、基础设施、内部设施、健康医疗、文化娱乐等三年分计划推进。针对改革前已实施委托运营的龙泉镇、叶邑镇养老机构，原则上协议继续履行，县民政局通过签订补充协议方式实现平稳过渡。三是加强信息化建设，推动科技助老。依托乡镇敬老院和县养老服务智慧消防、监控平台、智慧用电信息系统，建立县级综合养老服务智慧管理平台，实现可实时视频监控、明火监测、用电监测等实时监测提醒，具备可调度、云存储、可回放追溯等功能，拓展和强化服务示范、行业指导、应急救助、资源协调、安全生产风险防控和综合功能，统筹推动县域养老服务资源高效利用，提升老人的安全感、满意度。四是促进医养结合。推进敬老院与乡镇卫生院统筹规划、毗邻建设，实现资源共享、服务衔接。规模较大的乡镇敬老院，应内设医务室、诊所、护理院等医疗机构。各地要创新医养结合运营模式，可将敬老院中的医务室、诊所等托管给协议合作的乡镇卫生院等医疗卫生机构管理。有条件的机构要通过提高护理型床位比例、增设认知障碍照护专区等形式，突出专业照护功能。支持基层医疗卫生机构通过家庭医生签约、家庭病床等形式，为敬老院入住老年人提供服务。符合条件的敬老院可按规定纳入长期护理保险定点护理服务机构，为享受长期护理保险待遇的农村失能老年人就近提供护理服务。

五、组织保障

（一）加强组织领导。县委、县政府将养老服务发展摆在重要位置，着力健全党委领导、政府主动、部门负责、社会参与、市场运作的养老服务工作机制，成立公办养老机构改革工作专班，由县委县政府主要负责人任组长，县委组织部部长、县政府分管民政副县长、县政协副主席任副组长，县纪委、县委编办、县财政局、县民政局等18个部门和相关乡镇主要负责人为成员，领导小组办公室设在县民政局，县民政局局长兼任办公室主任，定期研究改革事项，协调处理改革进程中遇到的各类问题，确保改革取得实效。县养老服务联席会议定期召开专题工作会议，研究解决养老服务改革工作中遇到的重大问题。县民政局要充分发挥牵头作用，主动担当作为，统筹协调全县养老服务工作，积极推进改革创新，督导政策落实。各成员单位要依据相关职责，认真落实联席会议的工作部署，促进全县养老机构高质量发展。

（二）加强部门协作。县民政局要强化行业管理，规范服务标准，进一步发挥牵头作用，成立养老服务中心，做好对养老机构的日常工作，对发现问题做好督办整改，对发现养老机构构成违法的问题线索要向职能部门进行移交。县公安局依法查处养老机构故意伤害、非法拘禁、虐待等违法犯罪行为。县委编办要指导督促落实有关机构编制文件要求，加强养老服务工作力量。县发改委要支持公办养老机构建设和改造提升，做好服务收费管理，积极配合民政部门做好公办民营实施等工作，县卫健委、县医保局要支持公办养老机构内设医疗机构和公立医疗机构增设养老服务，推动医养融合发展。税务等相关部门要支持公办养老机构按规定享受财税优惠、税费减免政策。

（三）严格监督管理。一是强化服务质量监管。县民政局要定期开展服务质量评估，重点对公办养老机构的生活照料、医疗护理、安全管理、环境卫生等进行定期检查，检查结果向社会公开。对服务质量不达标的机构，责令限期整改；整改不到位的，依法依规进行处理。二是建立健全监管机制。要认真履行公办敬老院第一责任人的管理职责，至少每年对敬老院的相关账目进行审计，确保特困人员的生活费、护理费等不被挤占，确保老人生活水平不下降。要加强对敬老院财务人员的管理教育，接受部门监督和社会监督，严禁挤占、挪用、贪污和违规使用敬老院各项资金。